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www.19448.com浙江财大|从依据、目的与用途看房地产税

发表日期:2020-01-25 23:18  作者:admin  浏览:

  为明确讨论对象,在文章开始前先界定一个概念。本来房地产税是对一类税的统称,所有与房地产经济运动过程有直接关系的税收都属于房地产税,包括在房屋开发、交易与保有阶段应该交纳的房产税、城市房地产税、印花税、契税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税等,这是相关法律与条例明确规定且已经实施的。

  本文讨论的房地产税是在这些税以外的新税种,曾经被称为物业税、房地产税以及房产税,目前没有法律条文对此概念进行界定,但似乎都默认为对现有个人住宅额外征收一定比例的税收。下文除特别指出以外,所提到“房地产税”或“房产税”均指后者,即新税种。

  本文认为,在推出房地产税之前,有这样三个问题一定要在立法前厘清:征收房地产税的依据、目的与用途分别是什么?

  我们的城镇土地是国有的,业主拿到的不动产三证分别是:土地使用权证、房屋所有权证与契证,也就是说业主拥有土地使用权,是没有所有权的。房屋价格中已经包含了70年的土地使用权(这70年从开发商拿到土地开始计算。当然也有50年、40年的,不影响下面的讨论),也就是说业主在买房时已经得到政府的承诺,这70年的土地使用权为业主的,没有说以后还要交税。所以,我们要讲清楚房地产税依据是什么?

  有人解释说房地产税主要国家都收,中国也不能例外,并且政府提供公共服务导致地价上涨,这不是业主个人努力获得的,所以应该征税。但前面说过我国城市土地是国有而不是私人所有,这恰恰是与主要国家都不同的制度安排,逻辑上不能简单类比;同时购房者承担的一定年限(一般是70年)土地出让金,实际就是为政府提供公共服务预先交纳的费用。

  还有人解释说房地产税的性质是财产税,是对所有权人的财产征税,租赁权可以算作财产。而且土地使用权是一种基于所有权不能转让的租赁费用,在法律上不能与房地产税混为一谈,所以不能说征收房地产税后就要减少土地出让金。对业主来说,征税就是降低首付,增加按揭。或者说,如果征税,征税的现值一定是土地出让金的减值,市场不会允许在原有土地出让金额度之外再征税,这是由目前的土地招、拍、挂制度决定的。

  直观上,征税与政府借款在逻辑上是相同的。如果公众是理性预期的,政府不论采用发行债券或增加税收的任何一种融资方式,对经济运行影响都是相同的(这个原理叫李嘉图等价定理,是200多年前大卫•李嘉图提出的思想)。因为政府发行债券融资造成支出增加超过税收收入(即赤字)会引起未来税收上升,这种上升一定会被具有完全理性的居民预期到,居民为了不使后代税负过重必然相应地调整目前的消费。即居民不会将政府发行公债融资这样的财政扩张看作是幸运的意外收获,他们宁愿将一部分收入储蓄起来以支付未来的税收负担,因此消费需求不会上升,更不会出现消费支出的乘数效应。在这一意义上,前期的减税与后期的增税对总需求的净作用为零,债务融资不过是延迟了征税。2005年《税务研究》第5期笔者在“论物业税对房地产价格与政府行为的影响”中建立模型用李嘉图定理证明:物业税(即现在讨论的房地产税)的开征对房产价值、租赁价格及政府行为没有实质性的影响。

  就房地产税立法的目的而言,目前主要观点大致有这么几类:一是调节收入分配——多套房多交;二是抑制房价——某国因房地产持有期间交税所以该国不炒房;三是满足地方公共服务资金需要——地方政府有稳定的收入来源;四是抑制地方政府的短期行为——70年土地使用权寅吃卯粮……等等。www.19448.com

  赋予房地产税调节收入分配的目标是不合适的。据已有资料显示,已实行房地产税的国家主要目的是筹集区域性财力保证区域性公共服务的需要,不是为了调节收入分配。调节收入分配差距的功能由个人所得税与政府补贴及相应社会保险的各种计划来承担(如养老保险、医疗保险、低收入保障计划、儿童支持计划等等)。由于我们在最开始讨论这个问题时赋予了调节收入分配的职能,于是大量讨论纠结于是否对第一套房产征税?免征对象是第一套还是人均面积?这些问题使我们偏离了制度设计的方向。

  房地产税抑制房价的目标是不确定的。举例:原来房子行情是300万元,因业主暂时拿不出这么多钱来,从银行贷款150万元,还30年。这时业主会不会认为房价降了一半呢?不会。

  同样,假设有1000户这样的业主,政府为这1000户业主70年城市建设与后续公共服务需要支付10亿元(户均100万)。政府可以以土地出让金形式取得这10亿元,也可以用房地产税的方式取得。无论哪种方式,政府都是先取得资金进行城市建设然后再有居住环境。所以政府取得资金一定在前,李嘉图定理告诉我们,政府的债务就是以后的税收。从一个长时间维度来看,房地产价值并没有因为政府改变费用或税收的收取方式而改变。

  房地产税满足地方公共服务资金需要是所有开征房地产税的国家的首要目标。“地方”区域的过大导致土地出让金的支出与受益“地方”的利益并不对等、后续财政支持乏力是土地出让金制度无法避免的问题。2016年全面推开的“营改增”是自1994年分税制改革以来最重大的税收制度改革,这一改革进一步强化了中央政府的财政支配权,地方处于财政分配的更加弱势地位。城市扩张、土地供应越来越有限的现状使重塑央地财政关系、建立稳定可靠的地方税源迫在眉睫,这可能是尽快推出房地产税的原因之一。

  地方税源稀缺,作为政府性基金预算主要构成的土地出让金稳定性不高、规范性不强、可持续性前景不明,地方政府需要有稳定的收入来源满足教育、治安等其他公共基础设施提供的支出,房地产税显然是一个非常值得讨论的选项。问题在于我们目前的土地出让金的使用是全区(含县或县级市)范围,市级(地级市)及以上政府也会从中分得三分之一左右的金额(各省市政策不一样),区级的土地出让金留存部分在土地出让后的配套建设中基本一次性平衡。这样将存在四个问题:一是土地出让金短时间一次性平衡导致政府性基金收入的后续稳定性不够,可持续性不强;二是一次性平衡引发的长达数十年公共服务资金来源不匹配;三是土地出让金的各级政府的分成以及区(含县或县级市)内统筹导致收支受益范围匹配度很低;四是数十年土地租金的一次性收取激励现任政府短期行为。房地产税在正确设定的条件下,有可能解决这些问题。

  我们经常类比的是美国房地产税,事实上开征房地产税的大多数国家的地方财政都是主要依靠房地产税支持。我们更加需要了解的是:美国房地产税的收税主体是郡(county)、市政府(city)和学区(school district),并且一半左右的房地产税由学区收取和支配,主要用于支付学区义务教育、改善治安和公共环境,使学区环境得到改善,直接使房价受益升值。学区收到的房地产税越多,越有钱请更好的教师从事义务教育,该学区的公立教育就越好、房地产品质越高、房产越贵,出售、出租的价格就越贵,房地产税也会越有保障。在美国,一定程度上,房地产税是房地产保值升值的重要保证,而不是抑制房价的政府手段。从心理上看,如果房地产税的收支受益匹配度高,会大大降低税收的痛苦指数,提高居民纳税的遵从度。

  因此,对于我国收取房地产税后的用途与支配权限,需要深入讨论。目前最低预算层级是区政府,从房地产税的设想来看,我们考虑的是地方财政资金的筹集,还没有系统地考虑支出的因素,更没有考虑到学区的层面。但我们区的范围太大,人口众多,也就是说房地产价格的高低及税收的多少与房地产所在的学区基本无关(目前还有学区房一说是因为我们学区划片规则造成,学校的好坏依赖于传承与运气,而缺乏长效机制),于是房地产税完全起不到美国的保障区域环境与支撑房价的作用。

  从前面的讨论,我们可以看到,房地产税的提出只是一个支付方式的变化,不是不可以收,但是在没有厘清前面关系时,将房地产税仓促推出是不合适的。有两点是可以确定的:一是,征收房地产税一定与土地出让金制度的改变相关,市场不会接受保持现在土地出让金的同时额外接受房地产税;二是尽管过去的二十年里土地出让金对中国经济起到了很大的推动作用,但目前的政府已经动用了以后70年的政府收入,从长远看是不合适的,后任政府需要有合适的财力来源。而对已经收取出让金的房地产再收取额外的税收理由又很难成立。

  老房老政策的意思非常明确:遵守约定,不再额外征收房地产税,直到土地租约到期。这不仅仅是一个普通的约定,更代表了政府的诚信。政府守约行为是政府诚信的脊梁,政府诚信是社会诚信的基石和灵魂,也是政府的执政基础。政府每一项政策都是与社会建立的约定,这个约定必须得到政府与社会的共同遵守,政府有诚信,社会才有秩序。

  新出让的土地采用新办法。将出让土地出让金重新测算,以按揭形式70年交纳,形成房地产税的主要构成部分。这样,第一年政府这方面的收入会大幅度降低。但在第二年,当年出让的土地交纳房地产税(按年缴纳租金称为房地产税,下同),前一年出让的土地也要交纳;第n年,可以收取当年出让土地的房地产税以及所有前n年出让土地的房地产税,还可以按年收取n年以前出让已经到期土地的房地产税。我国的土地出让金年限除少数刚刚开始时(1997年左右,如温州)是20年以外,大部分为70年,还有40年和50年的。目前已经有部分土地使用权到期,2040年前后将是大批土地使用权集中到期时间。可以预期,若干年后,巨大的土地存量使按年交纳的房地产税完全与今天一次性收取的土地出让金一样能够支撑地方的正常支出,甚至远远超过正常支出所需。

  这里要特别提一下,2016年温州土地使用权20年到期延长的处理情况。2016年温州市国土资源局排查后发现温州市区有600多宗房产土地证将在2017年12月31日过期,2019年到期的土地证约有1700多宗。当年4月原国土资源部、浙江省原国土厅组成联合调研组赴温州市调研指导住宅土地使用权20年到期延长问题。当年12月原国土资源部副部长王广华在《自然资源统一确权登记办法(试行)》新闻发布会指出,针对温州当地二十年住房土地使用权到期问题,原国土资源部和住建部会商后回复,可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理,即自动续期不收费,正常办理交易和登记手续。涉及“土地使用期限”,仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期。这是贯彻《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》所采取的过渡性措施。当年中共中央国务院还发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,提出要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

  现在看来,对2016年温州土地使用权20年到期延长的“两不一正常”的处理方案在一定程度上违背了约定,也是对其它交纳更长年限土地出让金业主的不公平。更重要的是,浪费了一个非常好的推出房地产税的契机。

  上述方法使房地产税征收的依据得到认可,也抑制了地方政府寅吃卯粮的短期行为,从长远来看可以形成稳定且持续增长的收入来源。但有一个最大的问题是,目前土地出让金在有些地方已经占地方可动用资金的一半,尽管由于拆迁补偿等支出使得净收入没有账面那样大,但还是地方城市建设的重要来源。随着城市建设与扩张趋于完成,城市建设部分需求会减少,城市公共服务资金需求会比较稳定。刚刚实行新办法时地方政府的收支缺口较大(但缺口逐年缩小),此时,可以依靠地方债券来弥补缺口。按李嘉图等价原理,今天的债务将是明天的税收。前面已经讨论,巨大的土地资源存量与原出让租约到期的土地越来越多,将使以后可以按年交纳房地产税的地块承担能力越来越强,债务问题最终将得到解决。

  当然,前述方案还需要重塑央地事权与功能划分、地方公共收支主体下沉与受益匹配问题等。本文仅仅提出一种方向性思路,具体到方案的形成还需要大量的测算与进一步研究。分故宫博物院、中国国家博物馆、吉林省博物.河北省食药监局公布今年第二期食品药品稽查

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